הקדמה במאמר זה נמחיש כיצד התכנון האסטרטגי יכול לסייע לרשויות מקומיות למצב עצמן מול קהל לקוחותיהן, בהתאם לשאיפותיהן לטווח ארוך, ולקדם את פעילות הארגון בהצלחה. אנו נטען, כי השימוש בתכניות ארוכות טווח אינו שייך רק למגזר העסקי, אלא נהפוך הוא. באמצעות תכנון ארוך טווח הכולל יעדים מדידים, ארגונים ללא כוונת רווח מצליחים לקדם את מטרותיהם. […]
הקדמה
במאמר זה נמחיש כיצד התכנון האסטרטגי יכול לסייע לרשויות מקומיות למצב עצמן מול קהל לקוחותיהן, בהתאם לשאיפותיהן לטווח ארוך, ולקדם את פעילות הארגון בהצלחה. אנו נטען, כי השימוש בתכניות ארוכות טווח אינו שייך רק למגזר העסקי, אלא נהפוך הוא. באמצעות תכנון ארוך טווח הכולל יעדים מדידים, ארגונים ללא כוונת רווח מצליחים לקדם את מטרותיהם. יתירה מזאת, אנו גורסים, כי תכנית אסטרטגית הכוללת חזון, יעדים ומטרות אינה מספיקה. קיים הכרח בגיבוש מדדים, אשר יאפשרו למדוד את השגת יעדי התכנית ומטרותיה. בנוסף, יש צורך בתכניות עבודה שנתיות ליחידות הארגון, הנגזרות מהתכנית האסטרטגית ומבוקרות אחת לרבעון. ללא מדדים, תכניות עבודה שנתיות ובקרה, התכנית האסטרטגית אינה אלא מסמך עקרונות.
במסגרת המאמר, נציג את המתודולוגיה שפותחה על ידנו לגיבוש תכנית אסטרטגית לרשויות מקומיות. מתודולוגיה זו, כוללת עקרונות מקובלים לתכנון אסטרטגי וכלים בהם אנו עושים שימוש, להפיכתה של תכנית אסטרטגית "מהלכה למעשה". במאמר נציג באופן כללי מהו תכנון אסטרטגי והצורך בתכנון זה ברשויות מקומיות. לאחר מכן, נציג בנצ'מרקלתכניות אסטרטגיות של ערים בעולם ובגבולות המדינה. זאת, במטרה להצביע על השוני הקיים בין המתודולוגיה המקובלת כיום לבין המתודולוגיה שאנו פיתחנו ועושים בה שימוש.
מהו תכנון אסטרטגי בארגונים ללא כוונות רווח
ארגונים ללא כוונת רווח שונים במהותם מחברות עסקיות ואינם רואים בהכרח – כפי שנוהגות לראות החברות העסקיות – צורך בשימוש שוטף בתכניות אסטרטגיות ארוכות טווח. עם זאת, בשנים האחרונות, המגזר הממשלתי מכיר בחשיבות התכנון יותר מבעבר[1]. בשונה מחברות עסקיות, הם לא מתמודדים עם תחרות על ליבם של הלקוחות, במובן הטהור של המילה, אלא עם תחרות סמויה, אשר בבסיסה עומדת היכולת של הארגון למצב את עצמו כמוביל בתחומו, וככזה הממקסם את התועלת החברתית שלו.
תכנון אסטרטגי לארגונים ללא כוונת רווח, הינו תהליך הכולל התייחסות נרחבת למיקומו של הארגון כיום, בחינה של האתגרים וההזדמנויות העומדים בפניו, וקביעה של היעדים הנחשקים ביותר, תוך התווית האופן בו יש להגשים אותם[2]. תכנון מוצלח יסייע לארגון להגיב לשינויים, לגבש את החזון והיעדים, לעצב מחדש את אופן פעילותו, ולגבש תכנית פעולה ארוכת טווח. על כן, קיים הכרח במדדים, מאחר וללא הגדרת מדדים ובדיקה תקופתית של עמידה בהם, לא יוכל הארגון להבחין בשינויים בסביבתו הפנימית או החיצונית.
הצורך בתכנון אסטרטגי ברשויות מקומיות
רשות מקומית היא היחידה המנהלית הקטנה ביותר של המדינה, המנוהלת בידי נציגי ציבור. מטרת הרשות, הינה לספק שירות לתושבים בגבולותיה והיא משפיעה על חלק ניכר מחיי הפרט. למרות זאת, מרבית הרשויות פועלות ללא תכנון לטווח ארוך וללא תכניות עבודה. יתרה מזאת, מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה מציג תמונה עגומה למדי בנוגע למצב הכלכלי של רשויות מקומיות בישראל. בשנת 2006 היו יותר מ – 100 רשויות מקומיות בתכניות הבראה[3] (40% מכלל הרשויות המקומיות בישראל).
לרמה החברתית-כלכלית של היישוב יש השפעה מכרעת על רמת ההוצאה לנפש. ככל שהיישוב נמצא באשכול גבוה יותר, רמת הוצאותיו לנפש גבוהה יותר[4], וכפועל יוצא מכך, היישוב חסין יותר בפני משברים אשר עשויים לפקוד אותו. הרמה החברתית-כלכלית של היישוב מושפעת ממאפייני האוכלוסייה המתגוררת בגבולותיו. מכאן, קיימת חשיבות גבוהה לאופי האוכלוסייה, אשר מביאה לתחרות מתמדת בין הרשויות על שביעות רצון הפרט, מתוך שאיפה לספק שירותים ברמה איכותית.
תכנון הרשות את פעילותה לטווח ארוך, יסייע לה לעמוד בשינויים ובדרישות, שמכתיבים תושביה וסביבתה, ואילו היעדר תכנון, עלול להוביל להיחלשותה. כפועל יוצא, הרשות עלולה לסבול ממגמות של הגירה שלילית, ירידה בהיקף התקציבים וקושי בהמשך פיתוח עתידי. מדובר במעגל קסם אשר מזין את עצמו וקשה יהיה לפרוץ אותו.
המדד החברתי-כלכלי הינו הכלי המרכזי, שיש לעשות בו שימוש בתהליכי תכנון, מדידה ובקרה ברשויות מקומיות. המדד מהווה כלי אובייקטיבי, המגובש על ידי גורם חיצוני בעל מוניטין גבוה למדידה, ויוצר השוואה אחידה בין כלל הרשויות. תחרות זו תביא למתן שירות איכותי לתושבים, בכדי למנוע הגירה של אוכלוסייה איכותית אל מחוץ לישוב.
יתרון נוסף של תכנון אסטרטגי ברשויות מקומיות, מקבל ביטוי ביכולתו לאתר כשלים ארגוניים בתוך הרשות, אשר מונעים את השגת יעדיה. במסגרת התוכנית מגובש הליך יישום ובקרה, הכולל התייחסות מפורטת לשלבי העבודה הכרוכים בתהליך, ולחסמים האפשריים בכל שלב בביצוע. על ידי מיפוי החסמים האפשריים, ניתן יהיה להצביע על כשלים בתוך הארגון.
בנוסף לאמור לעיל, לתכנון אסטרטגי יש משמעות גדולה ברתימת עובדי הארגון לתהליך ובשיפור יעילותם. זאת, במידה ותהליך זה מתבצע בצורה טובה. בארגון ללא מטרות רווח, ישנו קושי בתגמול עובדים, ובביצוע הערכה לפי פעולותיהם באופן אובייקטיבי. תכנית אסטרטגית הנפרטת לתכניות עבודה יחידתיות, מאפשרת לרתום את העובדים לתהליך התכנון, על ידי הגדרת מדדים כמותיים ואיכותיים, שיאפשרו לבקר וליעל את עבודתו מחד, ומאידך, יאפשרו לתמרץ עובדים איכותיים, לפי עמידה בתכנית העבודה ובמשימות שהוגדרו בה.
מקרי בוחן
בכדי להדגיש את החדשנות במתודולוגית העבודה שלנו בחנו תוכניות אסטרטגיות בערים שונות בארץ ובעולם, הטבלה הבאה מציגה את הרכב התוכניות:
במסגרת התכניות האסטרטגיות ניכר מחסור במדדים, בכך בעצם בולט יתרונה של מתודולוגית העבודה החדשנית המוצגת במאמר זה. היעדר הצבת מדדים ברורים "מעקר" את האפשרות לבחון את התקדמות הרשויות לעבר השגת היעדים והמטרות. יתרה מכך, גיבוש תכנית אסטרטגית ללא מדדים וללא הליך בקרה סדור, עלולים להביא למצב בו התכנית האסטרטגית תיוותר "על המדף", ותביא לירידה לטמיון של משאבים רבים.
המתודולוגיה לתכנון אסטרטגי של קבוצת פארטו
בשנת 2009 החלה קבוצת פארטו בגיבוש תכנית אסטרטגית לעשור לעיר באר שבע. הצורך בתכנית האסטרטגית, עלה מרצון קברניטי העירייה לשפר את פעילות העירייה, על ידי גיבוש תכנית ארוכת טווח. בתכנית זו, יישמנו לראשונה את המתודולוגיה שפותחה על ידנו לגיבוש תכנית אסטרטגית. בבסיס המתודולוגיה הצבנו לעצמנו מטרה מרכזית אחת – גיבוש תכנית שתגדיר חזון, מטרות ויעדים, אשר יהוו מצפן לפעילות העירייה. זאת, תוך הגדרת מדדי תוצאה למטרות שהוצבו, אשר יאפשרו מדידת הצלחה, וביצוע התאמות מעת לעת בהתאם לשינויים בארגון ובסביבתו. לצורך כך, הוגדרו מספר עקרונות כמו קביעת יעד כמותי ומדיד, קביעת מדדי תוצאה ומדדי תפוקה, גזירת תוכניות עבודה שנתיות לכלל יחידות הארגון, ניתוח תחזית תקציב וביצוע בקרה. בהמשך המסמך, נפרט לעומק את כלל השלבים בתכנית האסטרטגית.
מיפוי מצב קיים
בטרם הגדרת חזון ומטרות לרשות, ישנה חשיבות עליונה לבחינת הפרופיל העירוני ומאפייניו. בחלק זה, אנו בודקים את הארגון בהתנהלותו הקיימת, על פי מגוון פרמטרים רלוונטיים בסביבה החיצונית ובסביבה הפנימית של הארגון. לכן, אנו מבצעים בחינה מעמיקה של כלל הפרמטרים החברתיים-כלכליים הנבחנים במדד זה. דירוג זה, מאפשר לבצע Benchmark לרשויות אחרות ובחינת התקדמות הרשות אל עבר היעדים בצורה מדידה ואובייקטיבית.
במסגרת המיפוי אנו מבצעים ניתוחSWOT מעמיק. שיטה זו, מאפשרת לבחון את יכולת הארגון לייצר יתרון תחרותי בסביבה בה הוא פועל. להלן ניתוח שביצענו עבור באר שבע:
גיבוש חזון
גיבוש החזון הינו התשתית והבסיס של התכנית האסטרטגית, ולאורו תגובש המדיניות האסטרטגית של הארגון. החזון הארגוני מציב למעשה שאיפה מתמשכת, אשר בניגוד להגיון הבריא, לא צפוי כי תמומש בעתיד הקרוב של הארגון, אלא תהווה נקודת משיכה אל אופק רחוק. מהות התכנון האסטרטגי הינה ניסוח של מכלול הפעולות הנדרשות על ידי הארגון בכדי להשיג את יעדיו ולהתקדם לקראת הגשמת החזון הארגוני.
יעדים ומטרות
תהליך גיבוש היעדים והמטרות הינו שלב חשוב ומרכזי בתכנית האסטרטגית, מתוך היעדים יש לגזור יעדים אופרטיביים לארגון. במסגרת התכנית האסטרטגית לעיר באר שבע הוגדר יעד אופרטיבי – מעבר העיר מאשכול 5 לאשכול 7 בדרוג החברתי-כלכלי של הלמ"ס.
מדדים
מדדים משמשים בעיקר ככלי בקרה עבור הנהלת הארגון. מדידה מעריכה את יכולות הארגון בניהול מטרותיו, מגדילה את המיקוד בהשגת תוצאות, מהווה כלי ניהולי אפקטיבי רב-שנתי למעקב ובקרה. קיימים שני סוגי מדדים מרכזיים:
מדדי תוצאה – מדדים אלה מוגדרים לרוב למטרות ויעדים, ומודדים את השינוי שנוצר בסביבה.
יודגש, כי יש לנקוט במשנה זהירות בטרם שימוש במדד האשכולות ובפרמטרים המרכיבים אותו. יש להתייחס לשני מאפיינים של הלמ"ס, אשר עלולים לפגוע באיכות המדידה באמצעותו, פרסום המדד אחת לשלוש שנים ויחסיות המדד.
מדדי תפוקה- מדדים אלה מוגדרים למשימות הארגון ומשקפים את תוצרי הפעולות מביצוע המשימות.
ניתוח תקציבי
כחלק משלים וככלי עזר למימוש התכנית האסטרטגית, אנו מבצעים ניתוח תחזית של תקציב הרשות. בשלב הראשון, מגובשת תחזית תקציבית במצב של "עסקים כרגיל", אשר מתבססת על ניתוח הכנסות הרשות והוצאותיה. בשלב השני, מגובשת תחזית תקציב במצב של "יישום התוכנית האסטרטגית".
בפרק זה למעשה, נערכת בדיקת עלות-תועלת של התכנית לרשות. שיפור הפרמטרים שהוגדרו, הרשות תצליח למשוך אליה אוכלוסייה חזקה ולחזק אוכלוסייה קיימת. כתוצאה מכך, ישנה עליה ברמת חיי התושבים אשר מביאה לגידול בהכנסות העירייה. מאחר ומדובר בגוף ללא כוונות רווח, גידול בהכנסות מביא לגידול בהשקעות הרשות ברווחת הפרט וחוזר חלילה.
תכניות עבודה שנתיות
מתוך התכנית הרב-שנתית, אנו גוזרים תכניות עבודה שנתיות, אשר מאגמות את כלל פעולות. תכניות עבודה אלו, מסייעות ביצירת סדר עדיפויות פנימי וחיצוני, וכן בביצוע ביצוע מעקב ובקרה אחר מימוש בפועל של התוכנית האסטרטגית.
בקרה ומעקב
תהליך בקרה על התקדמות הרשות בדרך להשגת המטרות והיעדים שהוגדרו במסגרת התכנית האסטרטגית, הינו תהליך מרכזי וחשוב ביותר. מטרת התהליך היא לבחון את אופן קידום המשימות כפי שנקבעו בתחילת השנה, ולהעלות את כלל החסמים הפנים-ארגוניים וחוץ-ארגוניים, על מנת לטפל בצווארי בקבוק ולייעל את עבודת הגופים ברשות. נכון יהיה לקיים תהליך זה ברמה הרבעונית.
סיכום
בשנים האחרונות, אנו עדים לכך שארגונים מאמצים חשיבה ארוכת טווח, בכדי להביא להתייעלות בפעילות הארגון, ולשיפור משמעותי בביצועיו בכל הרמות. מאמר זה, נועד לבחון את האופן בו יש להטמיע חשיבה זו בארגונים ללא מטרות רווח ככלל, וברשויות מקומיות בפרט, באופן מיטבי.
על מנת להבטיח, כי התכנית האסטרטגית תהווה כלי אפקטיבי עבור הארגון הצגנו מספר עקרונות מנחים שיש לתת עליהם את הדעת בבואנו להטמיע הליך זה בצורה מיטבית. עקרונות אלו, גובשו על ידי קבוצת פארטו, ומעניקים ערך מוסף וחדשני לתכנית האסטרטגית על פני תכניות דומות בארץ ובעולם. אנו גורסים, כי על מנת להפוך את התכנית לכלי אפקטיבי ואובייקטיבי כאחד, יש להציב יעד כמותי מדיד, הנמדד חיצונית לארגון.
כמו כן, ראינו, כי ישנה חשיבות מכרעת ליצירת כלי מדידה ובקרה עבור התכנית. על ידי גיבוש כלים למדידה ובקרה של התכנית, אנו הופכים את התכנית מ"תכנית מדף" לתכנית מחוללת שינוי. לשם ההמחשה, בקרה עתית וסדורה בעיריית באר שבע, מוכיחה כבר בשלבים המוקדמים של יישום התכנית, כי חלה התקדמות במירב הפרמטרים שנקבעו במסגרת זו.
המתודולוגיה המוצעת במאמר זה, משפיעה ומקדמת את הפרמטרים שנדונו במסגרת התכנון האסטרטגי, והעיר באר שבע היא דוגמא אחת מיני רבות לכך. עם זאת, מכיוון שמדובר בתכנון ארוך טווח הנפרס לאורך שנים, נכון יהיה לבצע מחקר המשך, אשר ייבחן את האפקטיביות של המתודולוגיה הנ"ל בראייה לאחור. מחקר המשך יכול לשפוך אור על מימדי השינוי החל בארגונים, אשר אימצו חשיבה ארוכת טווח המלווה במתודולוגיה המוצגת במאמר זה.
[1] מקור: "מדריך התכנון הממשלתי", גירסה 4, האגף לתכנון ומדיניות, משרד ראש הממשלה, 2011.
[2] Young, Richard D’ (2003). Perspectives on Strategic Planning in the Public Sector. University of South Carolina, Institute for Public Service and Policy Research.
[3] בן בסט, אבי ודהן, מומי. המשבר ברשויות המקומיות-יעילות מול יציגות. המכון הישראלי לדמוקרטיה, פורום קיסריה:2008.
[4] שם.
[5]" Barcelona Vision 2020", A Stratigical proposal, 2010
[6] "Metropolitan plan for Sydney 2036, 2010.
[7] "Glasgow and the Clyde Valley Joint Structure Plan, the twenty year development vision", 2006
[8] תכנית אסטרטגית לפיתוח אזור החוף. http://www.nyc.gov/html/dcp/pdf/cwp/vision2020_nyc_cwp.pdf
[14] מקור: מתוך אתר העירייה מיום 12/03/2012 בכתובת:
http://www.tel-aviv.gov.il/Tolive/Infrastructures/Pages/Vision.aspx?tm=2&sm=24&side=375
[17] http://www.new-m.org.il/141686/%D7%AA%D7%95%D7%9B%D7%A0%D7%99%D7%AA-%D7%90%D7%91-%D7%9C%D7%A2%D7%99%D7%A8-%D7%A4%D7%AA%D7%97-%D7%AA%D7%A7%D7%95%D7%95%D7%94