
רפורמות רבות נכשלו בסקטור הציבורי, אבל יש כאלה שהצליחו – מהן כדאי ללמוד!
פורסם: 30.3.15 צילום: shutterstock
מס ערך מוסף (מע"מ) הוטל בישראל ב- 1.5.1976 וניהולו הוטל על אגף המכס והבלו (להלן "האגף") שהיה האחראי על גבית המסים העקיפים שהעיקריים בהם היו מכס, מס קניה ובלו. חוק מע"מ לרבות סדרי הניהול, הפנים עסקים ודרישות ניהול החשבונות והעובדה שהחייבים במס כולל את כל העסקים והמלכרי"ם לעומת מספר קטן של עסקים שהיו חייבים בבלו ובמס קניה חייב שינוי אסטרטגי של מערך הביקורת ושל תורת הביקורת.
עובדי הביקורת עמדו בפני אתגר מורכב במיוחד לעובדים ותיקים שהתבטא בלימוד חוק מס ותקנות ניהול ספרים חדשניות לעומת אלה שאליו היו מורגלים בעבר; מעבר לכך חל שינוי קיצוני באופי עבודת הביקורת שעברה לתהליך מורכב יותר שהתבטא בבדיקות מחוץ למערכות הספרים כגון: איתור מסמכים מסחריים והשוואתם לרשום במערכת הספרים, ביקורות צולבות, איתור חשבונות בנקים וכו'.
במקביל על המבקרים הוטל לקלוט עובדי ביקורת חדשים שאומנם עברו הכשרה מתאימה אבל היו חסרי ניסיון, הוחלט ליישם את תהליך ההתחדשות בדעה אחת עם מנהלי המשרדים האזוריים והעובדים כשותפים מלאים לתהליך קבלת ההחלטות. כמו-כן סוכם להעסיק בצורה מבוקרת יועצים חיצוניים במקרים שחסר הידע באגף בתנאי שתהיה עבודה משותפת של היועצים עם דרגי העבודה ובהבנה מלאה שהחלטות מתקבלות ע"י האגף ובתנאי שבעקבות הייעוץ יהיו בידי האגף הכלים והיכולת לנהל את הרפורמה ולשפרה תוך כדי יישומה באופן עצמאי.
יחידות הביקורת הופעלו מידית עם כניסת החוק לתוקף. המטרות היו: להבהיר לחייבי המס שמערך הביקורת מוכן והתחיל בפועל בביצוע ביקורות. גם חייבי המס עמדו בפני אתגר מורכב לפעול בהתאם לחוק ולנהלים החדשים ולכן הונחו המבקרים להתרכז בביקורת כללית לאתר חריגים גדולים ובמקרה הצורך להדריך את העוסקים. יתרון פנימי למינהל המס היתה הכרה מעשית בביצוע הביקורות וריכוז לקחים מקצועיים להמשך הדרך.
לאחר מספר חודשים עבר מערך הביקורת לפעילות שגרתית. לקראת יום עיון בהשתתפות מנהלי המשרדים האזוריים ורכזי חוליות הביקורת נאספו לראשונה נתונים, אמנם בודדים, לגבי תוצאות הביקורות בנוסף למידע על מספר הביקורות שנאספו בעבר. הנתונים הוצגו ביום העיון וכולם הביעו את אכזבתם מהפעילות.התקיים דיון לגבי סיבות למצב ולצעדים שיש לנקוט לשיפור יעילות ואפקטיביות המערכת. הוחלט שיש לפעול בשני ערוצים המקצועי והמנהלי.
באשר לצד המקצועי הוחלט שיש צורך לשנות את שיטת הביקורת להתאימה לנדרש במערכת מע"מ ולהדריך את המבקרים בשיטה החדשה. באשר לערוץ המנהלי הוחלט שיש להקים מסגרת תפעולית מסודרת שתכלול בין השאר סרגל מדידה של יעילות ואפקטיביות של עבודת מערך הביקורת שתהווה בסיס לשיפור הביצועים לאורך הזמן. הוחלט בשלב ביניים להפעיל שיטה של קביעת יעדים כמותיים ואיכותיים זהים למערך הנתונים שהוצג בתחילת הדיון והמשרדים האזוריים נתבקשו לעמוד בהם ללא תוספת כח- אדם תוך שלושה חודשים. בדיקה שנעשתה כעבור שלושה חודשים הוכיחה שמתוך 16 משרדים אזוריים רק משרד אחד לא עמד ביעד, דבר שנתן ביטחון באפקטיביות של הצבת מדדים.
הצעד הבא היה עבודה משותפת בין החוג לחשבונאות באוניברסיטה העברית והמבקרים. בפעילות זו סוכמו: ידע נדרש לעובדי הביקורת, מדיניות לאיתור עוסקים לביקורת, גובשה עבודת ההכנה לפני יציאה לביקורת ומודל הביקורת לצורכי מע"מ. על בסיס הפעילות הוכן תדריך לעריכת ביקורות. המסגרת הארגונית גובשה בהנחית ד"ר עדנה פשר מנכלי"ת קבוצת פשר-יועצים לניהול. לאחר דיונים עם ממונים אזוריים ורכזי חוליות ביקורת הוחלט להפעיל את שיטת M.B.O (ניהול לפי יעדים) שתכלול בין השאר מדדים כמותיים ואיכותיים.
מדובר בעיסוק יצירתי הכרוך בשיקול דעת בעל אופי משפטי הבא לוודא שחייב במס פעל לפי החוק ובמקרה של העלמת מסים לאתר את היקף העלמת המסים. נקבעה מערכת מדדים משולבת שאיזנה בין הצרכים השונים. בין השאר אוכלוסיית החייבים במס חולקה למספר סוגים בעיקר לפי ענפי עיסוק (כגון:ייצור ושירותים) וברמה האגפית. שיטה זו נטרלה גם את הקושי בהשוואה בין המשרדים האזוריים עקב השוני בהרכב העוסקים בין המשרדים.הוכן דו"ח תקופתי המשווה את ההישגים לפי המדדים השונים. המערכת נוהלה בשקיפות מלאה לפי הדרגים השונים לדוגמא לכל עובד הופק דו"ח אישי על פעילותו בהשוואה לדרגים האחרים ובצורה זו הוכנו דוחו"ת תקופתיים לדרגי הניהול האחרים. המערכת אפשרה תהליך של לימוד בין-אזורי. על בסיס המדדים שגובשו נקבעה בהמשך הדרך שיטת שכר העידוד. העקרונות שנקבעו בענין מדידה כמותית ואיכותית היוו את הבסיס לקביעת שיטת שכר עידוד. במשותף עם מחלקת ההדרכה בניהולה של הגב' כרמלה שטייר התקיימה מערכת הדרכה לעובדי האגף שהשתתפו בהדרכת המבקרים במטרה לשפר את שיטות ההדרכה ולהכנת מערכי שיעור.
הישגי הרפורמה:
שיטת הביקורת הותאמה לחידושים במערכת המיסוי, שופרה יעילות ואפקטיביות עבודת הביקורת. נקבעה תשתית למדידה של יעילות הביקורת ברמת המבקר, החוליה, המשרד האזורי והאגף שהיתה הבסיס להעלאת רף ההישגיות של הביקורת בהדרגה. מערך הביקורת הפך למערך לומד. בראיה לאומית המשמעות היא הפעלת מערכת מיסוי צודקת, מצוי פוטנציאל הכנסות המדינה וצמצום העלמות מס.
חשוב מאוד לציין את המרכיבים שהביאו ליישום הרפורמה ללא זעזועים במערכת יחסי העבודה בתקופה שבה מדידת היעילות ואפקטיביות העבודה לא היתה נפוצה בממשלה ובקרב קבוצה אחת בלבד של עובדי האגף שכללו רק כ-10% מכלל עובדי האגף.
תנאים שהביאו להצלחת הרפורמה:
א. יוזמה, נחישות והעזה מצד מנהל האגף, האחראים על מערך הביקורת ומנהלי המשרדים האזוריים לתהליך מעמיק של שינוי עמוק ביסודות התפקוד של עובדים ותיקים.
ב. המבקרים הוכיחו שהם מוכנים להיכנס לתהליך ללא שינוי בתנאי העבודה, מתוך הבנה שיש צורך בשינוי ומתוך הבנתם תפקידם למניעת העלמות מס. המבקרים ראו בכבוד שהנהלת האגף לוקחת את תפקודם ברצינות ומוכנים להשקיע בשיפור תפקודם ונוצרה "גאוות יחידה" שהועילה מאוד להצלחת הרפורמה.
ג. עבודה משותפת בגובה העיניים בין היועצים החיצוניים וכל דרגי העבודה באגף.
* הכותב דוד שמעוני שימש בעבר משנה למנהל אגף המכס והמע"מ
Tags:
חדשנות
כלכלה
ניהול משאבי אנוש
פיננסים